行政處罰追訴時(shí)效的把握與探究

關(guān)于行政處罰的對(duì)象及其追訴時(shí)效，在行政處罰法中有明確規(guī)定，似乎不應(yīng)該成為一個(gè)論述的話題。但由于法律規(guī)范的抽象性和概括性原因，在現(xiàn)實(shí)生活中，由此產(chǎn)生的法律問(wèn)題比比皆是，困擾著一線的司法工作人員。例如，違反城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的違建工程的追訴時(shí)效起算點(diǎn)，是從違建工程完工之日起開(kāi)始計(jì)算追訴時(shí)效，還是從違法事實(shí)消除之日起開(kāi)始計(jì)算追訴時(shí)效？土地管理違法行為查處過(guò)程中，對(duì)于在永久性耕地上種植果樹(shù)苗木等非糧食作物的違法行為，追訴時(shí)效又該從何起算？是從果樹(shù)苗木栽種完畢開(kāi)始計(jì)算？還是果樹(shù)苗木只要長(zhǎng)在地里，追訴時(shí)效就一直不開(kāi)始計(jì)算？追訴的對(duì)象究竟是違法行為還是違法事實(shí)？這些問(wèn)題實(shí)實(shí)在在地困擾著一線行政執(zhí)法人員，包括諸多裁判者。

一、行政處罰的對(duì)象是行為人的行政違法行為

行政處罰法，作為調(diào)整行政法律關(guān)系的法律規(guī)范的重要組成部分，在社會(huì)管理秩序中，扮演著仗劍立威的守夜人角色。從法律規(guī)范功能上來(lái)看，它應(yīng)當(dāng)歸于程序法，即對(duì)一切行政違法行為，應(yīng)當(dāng)按照行政處罰法的規(guī)定實(shí)施處罰。

我國(guó)行政處罰法第三條明確規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效?！痹摋l規(guī)定對(duì)于行政處罰的對(duì)象規(guī)定的非常明確，針對(duì)的是 “公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為”。只是略微有些遺憾，在我國(guó)的外國(guó)人（包括非法逗留）實(shí)施了行政違法行為，行政處罰法卻對(duì)其沒(méi)有管轄權(quán)，因?yàn)橥鈬?guó)人不是“公民”。希望下次的行政處罰法修訂時(shí)能將本條規(guī)定的“公民”改為“自然人”，將外國(guó)人在我國(guó)的行政違法行為納入行政處罰法的調(diào)整范圍。

二、行政處罰的追訴時(shí)效

行政處罰法第二十九條第一款規(guī)定，“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定除外”。行政處罰法第二十九條第二款規(guī)定“前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算”。

前已述及，行政處罰是針對(duì)行政違法行為的行政責(zé)任追究，為了促使行政機(jī)關(guān)依法及時(shí)查處違法行為，盡早恢復(fù)被侵犯的行政法律關(guān)系或社會(huì)秩序，行政處罰法跟刑法、民法一樣，確立了“追訴時(shí)效”制度，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，行政違法行為的追訴期間有以下特征：第一，違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再予追究。這里的“發(fā)現(xiàn)”，應(yīng)當(dāng)是被行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“發(fā)現(xiàn)”，包括行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自己發(fā)現(xiàn)、其他機(jī)關(guān)移送、違法行為被他人舉報(bào)而被行政機(jī)關(guān)受理的；第二，對(duì)行為人實(shí)施了違法行為需給予行政處罰的,行政處罰的追訴期間為二年，該二年期間是連續(xù)計(jì)算不存在中止中斷的規(guī)定；第三，該二年期間的起算點(diǎn)是從違法行為發(fā)生之日起開(kāi)始計(jì)算，如果違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，則從違法行為終了之日起開(kāi)始計(jì)算。其他法律對(duì)行政處罰的追訴時(shí)效另有規(guī)定的除外。

以上規(guī)定，從文義上理解沒(méi)有任何歧義。但現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的違法行為，如何確定“行為終了之日”，卻是紛爭(zhēng)不斷。這些紛爭(zhēng)，不僅在行政管理相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間大量存在，也在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部、行政執(zhí)法人員之間存在，同樣在行政審判時(shí)不同的法官個(gè)人也存在不同的理解。比如，某些違反城市規(guī)劃的違法建筑，要對(duì)其依法進(jìn)行查處，如何確定追訴期開(kāi)始的時(shí)間？按法律條文的字面文義理解，對(duì)違法建筑的查處，應(yīng)依法受到處罰的，是實(shí)施了違反城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行施工建設(shè)的人的違法行為。而建設(shè)工程的違法行為一般都是一個(gè)連續(xù)或者繼續(xù)的過(guò)程，既然是一個(gè)過(guò)程，這個(gè)過(guò)程總有一個(gè)終了之時(shí)，那就是違法的項(xiàng)目工程建筑施工完畢或者竣工之時(shí)。按行政處罰法第二十九條的文義理解，就應(yīng)該從違法建設(shè)工程竣工之日起開(kāi)始計(jì)算追訴時(shí)效。

現(xiàn)實(shí)生活中，在城市建成區(qū)，特別是城市規(guī)劃區(qū)域范圍內(nèi)，存在著大量違反城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的違法建筑物。由于種種客觀原因，這些違法建筑物，在建設(shè)施工期間未被行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，甚至大部分的違法建筑在竣工多年后都沒(méi)被發(fā)現(xiàn)，當(dāng)進(jìn)行舊城改造或征地拆遷時(shí)，這些違法建筑才慢慢浮出水面。對(duì)此，應(yīng)該如何正確把握追訴時(shí)效呢？如按行政處罰法第二十九條規(guī)定的文義理解，對(duì)這些違法建設(shè)行為，追訴的時(shí)間起點(diǎn)應(yīng)該是違法建筑竣工之日。此類(lèi)違法建設(shè)的違法行為，是一種積極的違法行為而非消極的不作為違法行為，積極的行為的外在表現(xiàn)是一種動(dòng)態(tài)，當(dāng)建筑物竣工后，這種動(dòng)態(tài)就結(jié)束，即連續(xù)的違法行為終了。按照行政處罰法第二十九條明文規(guī)定的文義理解執(zhí)行，將會(huì)有大量的違法建設(shè)行為人逃過(guò)行政處罰，從而獲得巨額的非法利益。

同樣類(lèi)型的違法行為還有很多。比如，行為人在永久性基本農(nóng)田上栽種果樹(shù)苗木，違反土地管理法中禁止將永久性基本農(nóng)田用于非糧食生產(chǎn)的規(guī)定。筆者認(rèn)為，果樹(shù)苗木一旦栽種完成，其積極的違法行為就終了，生長(zhǎng)在農(nóng)田里的果樹(shù)苗木，是以一種違法事實(shí)的狀態(tài)而存在，而不是違法行為本身的繼續(xù)或持續(xù)。同理，違法建筑一旦完工竣工，違反城鄉(xiāng)規(guī)劃而進(jìn)行建設(shè)施工的違法行為就已經(jīng)終了，該積極的違法行為（過(guò)程）不再繼續(xù)或持續(xù)。而持續(xù)客觀存在的違法建筑物本身，是違法事實(shí)狀態(tài)的延續(xù)，而非違法行為本身的持續(xù)或繼續(xù)。這就是引發(fā)行政處罰法第二十九條規(guī)定適用爭(zhēng)議的根本所在。

三、建議從立法上對(duì)行政處罰追訴時(shí)效予以完善

為了處理客觀上大量存在的違法建設(shè)，住建部在2011年就違法建設(shè)竣工二年后才發(fā)現(xiàn)的該類(lèi)問(wèn)題如何處理，向全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)予以請(qǐng)示。2012年2月13日全國(guó)人大法工委以法工辦發(fā)〔2012〕20號(hào)文件回復(fù)，同意住建部關(guān)于“已竣工的違法建設(shè)”在沒(méi)有消除對(duì)城市規(guī)劃的影響，違法建設(shè)行為因其帶來(lái)的建設(shè)工程質(zhì)量安全隱患和違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的事實(shí)始終存在，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其行為有繼續(xù)狀態(tài)，行政處罰時(shí)效應(yīng)當(dāng)自行為終了之日起計(jì)算，即在違法事實(shí)存續(xù)期間和糾正違法行為之日起二年內(nèi)發(fā)現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)對(duì)違法行為進(jìn)行處罰。

盡管全國(guó)人大法工委對(duì)住建部的請(qǐng)示對(duì)此作了一個(gè)類(lèi)似于“立法解釋”的回復(fù)，但從法律效力上講，其并不是全國(guó)人大的立法解釋或立法活動(dòng)，具體的司法活動(dòng)中也不便于作為法律規(guī)范予以引用，且“違法行為”和“違法事實(shí)”，畢竟是既有密切聯(lián)系又截然不同的兩個(gè)法律概念，故建議在下一次行政處罰法的修訂中予以完善，以免造成行政執(zhí)法實(shí)踐中的適用爭(zhēng)議。

在現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法實(shí)踐中（追訴時(shí)效方面），盡管執(zhí)法部門(mén)按照全國(guó)人大法工委對(duì)住建部的回復(fù)，對(duì)違法建設(shè)行為進(jìn)行查處時(shí)，在事實(shí)認(rèn)定部分，只要違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的建筑物、構(gòu)筑物客觀存在，不論其已經(jīng)竣工多少年，即當(dāng)初違法建設(shè)施工的行為過(guò)去了多少年，一律認(rèn)定為違法行為處于持續(xù)狀態(tài)，并按照實(shí)體法予以行政處罰。但行政管理相對(duì)人高舉行政處罰法第二十九條的規(guī)定，對(duì)此予以抗辯，即違反城市規(guī)劃的建設(shè)施工違法行為早就結(jié)束超過(guò)二年了，不應(yīng)該在多年（有的十幾年甚至更長(zhǎng)）后再被施以行政處罰。這種“有理有據(jù)”的抗辯，讓行政執(zhí)法部門(mén)和司法審判機(jī)關(guān)都很尷尬。故，對(duì)行政處罰追訴時(shí)效的規(guī)定，有必要從源頭上予以解決，完善行政處罰法關(guān)于違法行為追訴時(shí)效的規(guī)定。

2018年9月10日，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)外公布了《十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》。其中，修改《行政處罰法》被列為第一類(lèi)項(xiàng)目，即“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案”。

2019年6月23日，由中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)與《行政法學(xué)研究》雜志社共同主辦的“行政處罰與《行政處罰法》修改”論壇在北京順利舉行，來(lái)自北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、中央黨校行政學(xué)院、武漢大學(xué)等專(zhuān)家學(xué)者和全國(guó)人大法工委、司法部等部門(mén)的負(fù)責(zé)同志出席了本次論壇。

行政處罰法從1996年制定頒布以來(lái)，期間在2009年8月做過(guò)一次修訂，2017年9月1日剛做過(guò)第二次修訂，而全國(guó)人大卻在2018年9月10日對(duì)外公布的《十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》中，決定再次對(duì)行政處罰法予以修訂，如此看來(lái)，將可能會(huì)是對(duì)行政處罰法根據(jù)時(shí)代的進(jìn)步做出相適應(yīng)的較大修訂，屆時(shí)可能對(duì)行政處罰的種類(lèi)及其設(shè)定、行政處罰法與地方立法的銜接、新增行政處罰的快處程序等宏觀方面作出與時(shí)俱進(jìn)的制度安排。

四、結(jié)語(yǔ)

筆者作為一線的法律工作者，更希望在下一次的法律修訂中，從微觀上，對(duì)容易引起爭(zhēng)議的具體法律規(guī)范進(jìn)一步明確，以便于司法實(shí)踐中的實(shí)際操作應(yīng)用。如本文探討的行政違法行為的追訴時(shí)效問(wèn)題，建議對(duì)行政處罰法第二十九條“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定除外”；“前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算”的規(guī)定基礎(chǔ)上增加一款，作為第三款，擬定條文為：“違法行為終了但違法事實(shí)存續(xù)的，自違法事實(shí)狀態(tài)消除二年后不再追究”。行政處罰法如能夠如此修訂，既是對(duì)這些年來(lái)一線執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和升華，又切實(shí)解決了司法實(shí)踐中對(duì)超過(guò)二年才發(fā)現(xiàn)的既成違法事實(shí)的法律適用爭(zhēng)議。